Emisja niezorganizowana w ocenie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – Orzeczenia WSA

Wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2018 r. (II SA/Łd 704/18) – stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIX/223/17 z dnia 27 listopada 2017 r.  w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew. W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał:

„J.D., A.G. i S.S., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIX/223/17 z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zarzucając:”

„4. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych”

„Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, które zostały ujęte w kwestionowanym Studium. Identyfikacja nieruchomości w kontekście ich przestrzennej lokalizacji w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Złoczew wskazuje, że obszar, w granicach którego znajdują się działki będące własnością skarżących, został oznaczony jako przeznaczony na tereny działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Złoczew". Niepodważalnie więc treść Studium dotyczy interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności, jak również narusza go, ponieważ eksploatacja złoża węgla wiązać się będzie z przymusowym przeniesieniem własności wskazanych nieruchomości. Ponadto, w opinii skarżących w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżących przez przepisy Studium”

„Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie przepisem prawa, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny jest norma, kształtująca szczególną rolę studium w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, której uzyskanie jest warunkiem koniecznym do rozpoczęcia działalności górniczej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dn. 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm., dalej: p.g.g.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2a p.g.g. udzielenie koncesji wymaga uzgodnienia z wójtem; przy czym kryterium uzgodnienia stanowi nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g. Wreszcie, zgodnie z art. 29 p.g.g., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości w sposób określony w studium stanowi przesłankę odmowy udzielenia koncesji”

„Uzgodnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem elementem koniecznym w procesie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin, a jego treść jest wiążąca dla organu koncesyjnego. Wyłącznym kryterium, bezwzględnie obowiązującym wójta przy udzielaniu uzgodnienia, jest treść dokumentów planistycznych - planu miejscowego, a w przypadku jego braku - studium. W przypadku braku planu miejscowego, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, tereny przeznaczone w Studium pod działalność górniczą nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, treść studium ma zatem decydujący wpływ na możliwość wydania koncesji, a tym samym na podjęcie działalności górniczej m. in. na terenie nieruchomości mieszkańców. Należy przy tym zaznaczyć, że właścicielom nieruchomości położonych w granicach projektowanego obszaru górniczego przysługuje przymiot stron postępowania koncesyjnego. Jednakże uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy sankcjonującego budowę kopalni węgla brunatnego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w tej sprawie, de facto pozbawi mieszkańców możliwości kwestionowania późniejszej decyzji koncesyjnej”

„W ocenie skarżących, do naruszenia interesu prawnego mieszkańców dochodzi zatem w sposób obiektywny, bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany, aktualny i obiektywny już w momencie uchwalenia studium, ponieważ na etapie wydawania koncesji na wydobywanie kopalin wójt gminy, dokonując jej uzgodnienia, związany będzie postanowieniami tego studium. Tym samym Studium przestaje w niniejszej sprawie pełnić rolę wyłącznie aktu wewnętrznego Gminy, bowiem jego zapisy wprost mogą zezwalać na działalność górniczą oraz kształtować treść decyzji koncesyjnej - która niewątpliwie wpływa na prawa i obowiązki stron tego postępowania. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, uzasadnione jest twierdzenie, że zaskarżone Studium narusza interes prawny skarżących, wobec czego posiadają oni legitymację skargową”

„W części tekstowej studium przewidziano budowę linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę Złoczew z elektrownią B., jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, 5.1.C Transport kolejowy oraz 6. Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego). Rzeczona linia kolejowa nie została jednak zamieszczona na części graficznej studium. Skarżący wskazali, że niezamieszczenie w części graficznej studium przebiegu planowanej linii kolejowej uniemożliwiło przeprowadzenie w tym zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Brak wiedzy co do lokalizacji linii kolejowej, która ze względu na jej przeznaczenie byłaby eksploatowana niezwykle intensywnie (transport 18 min ton węgla brunatnego rocznie wiązać się będzie z przejazdem co najmniej 300 000 wagonów załadowanych oraz takiej samej liczby wagonów pustych każdego roku, co prowadzić będzie do znaczących emisji pyłów i hałasu), skutkuje pozbawieniem możliwości przeanalizowania jej potencjalnego wpływu na środowisko, w szczególności na jego elementy wskazane w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś.”

„Skarżący podkreślili, że w ich ocenie niedopuszczalne jest opracowanie prognozy w oparciu o treść Raportu złożonego w toczącym się wciąż postępowaniu administracyjnym w innej sprawie. Według wiedzy skarżących w dniu złożenia niniejszej skargi nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej kopalni odkrywkowej, zaś w momencie uchwalenia zaskarżonego Studium nadal toczyło się postępowanie przed organem I instancji. Żadna z istniejących w chwili uchwalenia zaskarżonego Studium, ani też w chwili złożenia skargi, wersji Raportu nie ma charakteru ostatecznego i nie można wykluczyć, że dokument ten będzie jeszcze modyfikowany”

„W przebiegu konsultacji społecznych zaskarżanego Studium Fundacja A, działająca w interesie publicznym, w tym w interesie społeczności lokalnej i samych skarżących, złożyła uwagi dotyczące błędnej i niedostatecznej analizy oddziaływania planowanej na terenie gminy kopalni odkrywkowej węgla brunatnego na poszczególne elementy środowiska, w szczególności na klimat (uwaga nr 2), powietrze, w związku z niezorganizowaną emisją pyłów (uwaga nr 3) oraz na zdrowie i życie ludzi, w wyniku szkodliwego oddziaływania pyłów emitowanych z samej odkrywki, jak również z procesu spalania wydobytego w niej węgla (uwaga nr 4)”

„Odnośnie oddziaływania na powietrze, Fundacja A wskazała, że wydobycie węgla brunatnego metodą odkrywkową wiązać się będzie z emisjami dużych ilości pyłów. Powołując się na przedłożoną organowi specjalistyczną opinię sporządzoną przez mgr Ł.A. Fundacja wskazała, że roczna emisja pyłu PM 10 z kopalni odkrywkowej Złoczew może wynosić ok. 756 ton (zgodnie z danymi z podręcznika opublikowanego przez Europejską Agencję Środowiskową)”

„W odpowiedzi na tę uwagę w załączniku 4 do zaskarżanej uchwały stwierdzono, że w Prognozie scharakteryzowano wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i uwzględniono zagadnienie pylenia powierzchniowego w trakcie robót górniczych”

„Wyjaśnienie to mija się z treścią uwagi i wprowadza w błąd, gdyż w rzeczywistości w Prognozie omówiono wpływ odkrywki Złoczew na powietrze i zagadnienie pylenia powierzchniowego w sposób niedostateczny, tj. skrajnie uproszczony i jedynie jakościowy, podczas gdy Fundacja uczyniła to w sposób ilościowy, otrzymując na drodze naukowej wyniki, które zaprzeczały konkluzjom Prognozy i wskazywały na znaczące negatywne oddziaływanie na powietrze - co właśnie stanowiło istotę zgłoszonej uwagi”

„Na stronie 55 Prognozy wskazano, że przewidywane emisje pyłów z obiektów planowanej odkrywki Złoczew wyniosą poniżej 1 Mg (ton) na rok, co stanowi wartość całkowicie nierealistyczną w świetle przedstawionej ekspertyzy, opartej na powszechnie akceptowanej i stosowanej metodologii”

„Na zasadność tej argumentacji wskazują również doświadczenia z innych miejsc, gdzie prowadzone jest wydobycie węgla brunatnego metodą odkrywkową. Na szczególne uwzględnienie zasługują pomiary prowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. na stacji pomiarowej położonej w B., na ul. D, w osiedlu Z., znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni odkrywkowej węgla brunatnego i elektrowni T. Pomiary prowadzone tam w 2015 r. wykazały bardzo wysokie stężenia pyłów oraz największą w regionie liczbę dni z przekroczeniami wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10. Szczególnie istotne jest to, że w odróżnieniu od innych stacji pomiarowych w regionie, w B. notowano wysokie stężenia pyłów przez cały rok, wydobycia kopalin na obszarze strefy wielkopolskiej na s. 82 wskazuje na istotny udział stężeń średniorocznych PM10 z wydobycia kopalin w powiatach konińskim i tureckim, gdzie eksploatowany jest węgiel brunatny metodą odkrywkową”

„jak można odczytać ze stanowiącej treść rysunku mapy, w przypadku kompleksu odkrywek J.IIB (złoże P. IV; czynna) oraz K. i J. MA (obie złoże P. III; zamknięte odpowiednio w 2011 r. i 2003 r., ale nadal emitujące pyły z odsłoniętych powierzchni) w północno-zachodniej części powiatu konińskiego, jak również w przypadku odkrywki A (złoże A.; czynna) we wschodniej części powiatu tureckiego dochodzi nawet do przekroczenia średniorocznego stężenia 40 ug PM10/m3, tj. poziomu dopuszczalnego określonego przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dn. 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031)”

„Z kolei na s. 214-217 Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej wskazano, że w 2015 r. wielkość emisji pyłu zawieszonego PM10 z wydobycia kopalin kształtowała się na poziomie 3 693,17 Mg/rok, natomiast ilość wyemitowanego pyłu PM2,5 wyniosła 886,15 Mg/rok. Rysunek 64 Lokalizacja i wielkość emisji pyłu PM10 z wydobycia kopalin na terenie strefy wielkopolskiej na s. 210 wskazuje zaś, że głównym źródłem tych emisji są kopalnie odkrywkowe węgla brunatnego w powiecie konińskim i tureckim, przy czym emitowane są rocznie ilości rzędu nawet 50 Mg/rok”

„Ponadto, w Prognozie w sposób bezpodstawny wykluczono oddziaływanie na powietrze eksploatacji planowanej linii kolejowej odkrywka Złoczew - elektrownia B., mimo że nie określono jakiego rodzaju pociągi będą nią kursować. W przypadku gdyby miały je prowadzić lokomotywy spalinowe, w sposób oczywisty przy tak dużej skali przedsięwzięcia (przewóz w jedną stronę około 18 min ton węgla brunatnego rocznie, niezbędny powrót pustych składów z elektrowni do odkrywki) wystąpiłoby znaczące i negatywne oddziaływanie na powietrze. Pylenie wiązałoby się również z przeładunkiem węgla. Analogicznie jak w przypadku pośredniego oddziaływania odkrywki Złoczew na klimat, w Prognozie należało ponadto uwzględnić pośrednie oddziaływanie tego przedsięwzięcia na powietrze w wyniku spalania wydobytego węgla i emisji w ten sposób zanieczyszczeń gazowo-pyłowych przez odpowiednią elektrownię, tj. Elektrownię B”

„Podsumowując skarżący wskazali, że nie budzi wątpliwości, że Prognoza stanowiąca podstawę do uchwalenia Studium nie spełniała wymogów określonych w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. Uchwalając studium pominięto zgłoszone w związku z tymi uchybieniami merytoryczne, szczegółowe i poparte ekspertyzą naukową uwagi Fundacji A. Jak już wskazano w niniejszej skardze, uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś.”

„Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych”

„W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wskazała, że na podstawie opinii autora Studium dokonała dogłębnej analizy zarówno zarzutów, jak i uzasadnienia wniesionej skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. pełnomocnik organu, w uzupełniniu stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę przez organ administracji, wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi”

„urbanista sporządzający prognozę wykorzystał materiał będący przedmiotem postępowania administracyjnego, na podstawie którego Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Ł. wydała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" (znak: [...] z dnia [...] marca 2018r.)”

„Pełnomocnik zaznaczył, że w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.o.o.ś., określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego. Szczegółowe ustalenia w zakresie oddziaływania na powietrze, klimat i ludzi zawiera rozdział 7 Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym obszary i obiekty chronione (w załączeniu akt postępowania)”

„Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:”

„Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zarówno trybu, jak też zasad sporządzenia studium”

„Przedmiotem tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stała się uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, która w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.”

„Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że przysługują im uprawnienia właścicielskie do szeregu działek, szczegółowo opisanych i wymienionych w skardze a objętych skarżonym studium, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanych działek i w ten sposób oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia wskazanych terenów (w tym nieruchomości będących własnością skarżących) na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, co w powiązaniu z przepisami prawa geologicznego i górniczego np. art. 7 ust. 2, art. 19, pozwala stwierdzić, że mogą one wywołać daleko idące skutki w sferze praw podmiotów, tak jak podnoszą to skarżący, zwracając uwagę na specyfikę procedury koncesyjnej i możliwość ograniczenia, a docelowo nawet pozbawienia prawa własności”

„Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/ Łd 795/17 – dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)”

„Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu”

„Sąd, po dokonaniu analizy zaskarżonego aktu w kontekście przepisów regulujących sposób procedowania i argumentacji podniesionych zarzutów uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie”

„Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie”

„Trafne są bowiem zastrzeżenia skarżących, dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Podkreślić należy, iż zgodnie z przywołanym przepisem studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Określony w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium”

„Trafne są także zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Złoczew". Prognoza oddziaływania na środowisko określa, ocenia i analizuje m.in. stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru E oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko. (art. 51 ust. 2 u.o.ś.)”

„Zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 u.o.ś., organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in, zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś)”

„Wbrew stanowisku organu, w przedmiotowej sprawie przyjęty dokument nie zawiera takiego podsumowania w wymaganym zakresie, bowiem nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. Należy wskazać, że przepis prawa wprost wymaga od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że prognoza wspomniana nie ma charakteru normatywnego. Jest ona jednak sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.ś.”

„Biorąc pod uwagę powyższe, wobec istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania studium, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.g. stwierdzono jego nieważność w całości”

Całość orzeczenia WSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2ADB70035D 

 

Wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2017 r. (II SA/Łd 795/17) – stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ostrówek z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXII/155/2017 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostrówek:

„S.S., M.S., M.W. i E.Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zarzucając:”

„5. naruszenie art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie i szóste ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.ś.", poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego odziaływania na ludzi i powietrze”

„W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnili, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stosowanym w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017r. na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostało przez tę uchwałę lub zarządzenie naruszone. Zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Legitymacja skargowa jest zatem uzależniona od wykazania, że uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących oraz ten interes narusza”

„Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Dokument ten ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, wobec czego zasadniczo nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków mieszkańców gminy. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że studium zwykle nie narusza interesu prawnego mieszkańców gminy. Jednakże powszechnie przyjęty jest pogląd, potwierdzony w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można a priori wykluczyć naruszenia interesu prawnego jednostki przez studium, a tym samym z góry przesądzać o niedopuszczalności skargi na studium z powodu braku legitymacji skargowej. W pewnych szczególnych okolicznościach zapisy studium mogą naruszać indywidualny, konkretny interes mieszkańców. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011r., sygn. II OS K1547/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1203/10”

„Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości, które zostały ujęte w kwestionowanym Studium. Identyfikacja nieruchomości w kontekście ich przestrzennej lokalizacji w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. wskazuje, że obszar, w granicach którego znajdują się działki, będące własnością skarżących został oznaczony jako przeznaczony na tereny działalności górniczej związanej z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.", w szczególności zwałowiska zewnętrznego. Niepodważalnie więc treść Studium dotyczy interesu prawnego skarżących, wywodzonego z prawa własności, jak również narusza go, ponieważ eksploatacja złoża węgla brunatnego i budowa zwałowiska zewnętrznego wiązać się będzie z przymusowym przeniesieniem własności wskazanych nieruchomości. Ponadto, w opinii skarżących, w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które stanowią o naruszeniu interesu prawnego mieszkańców Gminy O. przez przepisy Studium”

„Skarżący wskazali również, że prognoza, mimo uwag do projektu Studium złożonych m.in. przez Fundację A, nie zawarła informacji na temat przewidywanego oddziaływania odkrywki węgla brunatnego Z. na zdrowie ludzi w związku z emisją pyłów. Tymczasem z obliczeń modelowych przeprowadzonych przez mgr Ł.A. w załączonym Opracowaniu o wpływie kopalni odkrywki Z. na zdrowie wynika, że eksploatacja złoża i wywołana przez nią emisja pyłów w ilości 756 ton PM10/rok i 90 ton PM2,5/rok wiązać się będzie np. ze zwiększoną częstotliwością napadów astmy wśród dzieci (ok. 50 dodatkowych ataków astmy rocznie na terenie samej gminy O.). Co więcej, prognoza, mimo uwag do projektu Studium złożonych m.in. przez Fundację A, nie uwzględniła wpływu eksploatacji węgla brunatnego metodą odkrywkową na zanieczyszczenie powietrza w gminie w związku z emisją pyłów, głównie z wyrobiska i zwałowiska zewnętrznego odkrywki. W Prognozie przedstawiono jedynie zdawkową informację, że w warunkach odkrywki Z. nie jest spodziewane wystąpienie znaczącego oddziaływania emisji powierzchniowej na zanieczyszczenie powietrza pyłami (str. 57) Jest to informacja gołosłowna i nieprawdziwa, ponieważ zarówno eksploatacja węgla metodą odkrywkową, jak powiązane z tym inne rodzaje aktywności (transport, składowanie) będą wiązać się z emisją znacznych ilości pyłu. W tym zakresie należy przyjąć wskaźniki emisyjne EMEP-EEA Europejskiej Agencji Środowiska, zgodnie z którymi planowane wydobycie węgla na poziomie ok. 18 mln ton rocznie wiązać się będzie z roczną emisją pyłu PM10 na poziomie 756 ton oraz pyłu PM2,5 na poziomie 90 ton.

Wobec powyższego, zdaniem skarżących, Prognoza wbrew art. 51 ust. 2 lit. e) tiret 2 i 6 u.o.o.ś. nie określa, analizuje i ocenia przewidywanego znaczącego oddziaływania na środowisko - ludzi i powietrze. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.”

„Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna”

„W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.)”

„Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, która legitymuje każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej do wniesienia skargi. Skarga ta, po myśli cytowanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017r., poz. 935).

Jak wynika z treści skargi i oświadczeń stron złożonych podczas rozprawy, wszyscy skarżący poprzedzili skargę wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie było skuteczne, co czyni skargę dopuszczalną”

„Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą (wskazanie terenów przeznaczonych na działalność górniczą związaną z eksploatacją złoża węgla brunatnego), wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreślają skarżący ma swoje bezpośrednie przełożenie na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie (w procesie koncesyjnym – art. 7 ust. 2 p.g.g.), a docelowo również na możliwość pozbawienia właścicieli nieruchomości, położonych w obrębie terenów i obszarów górniczych przysłuchujących im praw do tych nieruchomości (art. 19 ust. 1 p.g.g.).

Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazali, co jest niesporne, iż przysługują im uprawnienia właścicielskie do szeregu działek położonych na terenie, który w zaskarżonym studium określany jest jako zwałowisko zewnętrzne, związane z eksploatacją złoża węgla brunatnego "Z.". Tym samym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, naruszają ich interes prawny”

„Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. Przy ocenie uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części”

„W ocenie Sądu, analiza powołanych przepisów i treści przedstawionych dokumentów prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku organu, zarzuty zawarte w skardze, odnoszące się do zasad sporządzania Studium, są w pełni zasadne”

„Trafne są także zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Z.". Prognoza oddziaływania na środowisko określa, ocenia i analizuje m.in. stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko. (art. 51 ust. 2 u.o.ś.)”

„Biorąc pod uwagę powyższe, wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.s.g. stwierdzono jego nieważność w całości.”

Całość postanowienia WSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9A73420783

Stronę zaktualizowano: 18.01.2019 r.