Strony postępowania o wstrzymanie / wznowienie użytkowania instalacji - orzeczenia WSA, NSA
Wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. (II OSK 627/18) – oddalający skargę kasacyjną Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1182/17 w sprawie ze skargi M.W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał:
„Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego”
Okoliczności sprawy opisano poniżej prezentując wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2017 r.
„Skargą kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:”
„1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 372 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017r., poz. 519, dalej: P.o.ś.) poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że M. W. i Z. W. posiadają interes prawny, a tym samym powinni być stroną postępowania prowadzonego z wniosku R. S. w trybie art. 372 P.o.ś., w sytuacji gdy:
- stroną postępowania w przypadku wznowienia czy wstrzymania działalności czy instalacji jest tylko podmiot, którego działalność czy instalacja jest przedmiotem postępowania, gdyż tylko on jest bezpośrednim adresatem uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji;
- naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem danej osoby o tym, że jakiś stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, lecz konieczne jest odwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny, a M. W. i Z. W. nie posiadają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, stąd nie mogą być jego stroną;
- brak materialnoprawnej podstawy, która kształtowałaby prawa i obowiązki M. W. i Z. W. w sferze będącej przedmiotem postępowania, a przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, a w przypadku wstrzymania czy wznowienia użytkowania instalacji tak rozumianego interesu prawnego brak, stąd brak podstaw do przyznania M. W. i Z. W. praw strony w postępowaniu”
„2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 365, 367 i 372 P.o.ś. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że fakt pozostawania w sąsiedztwie instalacji uprawnia właścicieli nieruchomości sąsiadujących do bycia stroną postępowania, w sytuacji gdy z samego faktu występowania oddziaływania prowadzonej instalacji na nieruchomości sąsiednie, w tym przypadku nawet ewentualnego, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego dającego uprawnienia do występowania w charakterze strony w danym postępowaniu administracyjnym, brak bowiem jest materialnoprawnej podstawy regulującej prawa lub obowiązki właścicieli działek sąsiadujących z instalacją”
„Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem I instancji było wyrażenie zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji, w trybie art. 372 P.o.ś. w związku z uzyskaniem przez R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Skoro więc strona usunęła przyczynę naruszenia, uzyskując stosowne pozwolenie, to użytkuje instalację w granicach prawa, nie naruszając przepisów prawa ochrony środowiska. Nie można więc uznać, że użytkowanie instalacji narusza prawa M. W. i Z. W.ch, bo obecnie żadne przepisy prawa nie są naruszane. Ponadto z samego faktu występowania oddziaływania prowadzonej instalacji na nieruchomości sąsiednie, w tym przypadku nawet ewentualnego, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego, dającego uprawnienia do występowania w charakterze strony w danym postępowaniu administracyjnym, brak bowiem jest materialnoprawnej podstawy regulującej prawa lub obowiązki właścicieli działek sąsiadujących z instalacją”
„Potencjalnie każda instalacja będzie powodowała oddziaływała na nieruchomości sąsiednie, co nie oznacza, że w każdym postępowaniu przymiot strony będą posiadali właściciele nieruchomości sąsiednich.”
„Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:”
„Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. tak w zw. z art. 372 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017r., poz. 519 - dalej: POŚ ) jak i w zw. z art. 365 i art. 367 POŚ”
„W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 519 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1396), zwanej dalej "POŚ", wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. I tak, np. zgodnie z art. 185 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze”
„Jednakże przepis art. 372 POŚ, ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 365 i art. 367, nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ). A jeśli tak, to nie można automatycznie domniemywać takiego wyłączenia i ograniczać kręgu stron tego postępowania – jak uczynił to Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Okoliczność, iż postępowanie zostaje wszczęte z urzędu nie oznacza, że nie obowiązuje w takim postępowaniu art. 28 k.p.a. Status strony w danym postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem uzależniony od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte ( lub mogło być wszczęte ) na żądanie strony czy też z urzędu”
„Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w sprawie zastosowania instrumentów, o jakich mowa w dziale III –"Odpowiedzialność administracyjna" ustawy - Prawo ochrony środowiska, to wprowadziłby stosowne rozwiązanie, np. wymieniłby podmioty będące stronami tego postępowania. Tak ustawodawca uczynił przykładowo – jak już wyżej wskazano - w art. 185 ust. 1 POŚ”
„W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajemnie, lecz uzupełniają się. Rolą odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Instrumenty administracyjne mają zagwarantować właściwy stan środowiska. Jednym z tych instrumentów jest możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska - w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko - obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego”
„Zasady ochrony środowiska dotyczą m. in. ochrony powierzchni ziemi, wód oraz powietrza. Naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego szkodliwego oddziaływania np. na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Postępowanie w przedmiocie nałożenia powyższych obowiązków ma doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko. W tym stanie rzeczy podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu tego negatywnego oddziaływania na środowisko mają interes w tym, aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Interes ten mający źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości jest więc interesem prawnym a nie faktycznym i powinien podlegać ochronie. A zatem, interes prawny właściciela określonej nieruchomości może pozostawać w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia) ( por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96, ONSA 1997/3/102)”
„Okoliczność, iż właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem cywilnoprawnym (odpowiedzialność cywilna ) nie wyklucza możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej podkreślono system środków ochrony ma charakter komplementarny. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (por. B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987/4/ 84, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 - niepubl., uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 wydana na gruncie art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.- ONSA 2000/1/6, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., II OSK 339/05, LEX nr 196706, komentarz do art. 362 i art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II.)”
„Podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Tym samym także przepisy art. 322 – 328 POŚ, zamieszczone w dziale I –"Odpowiedzialność cywilna", zawartym w Tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska", nie wykluczają prowadzenia postępowania na podstawie przepisów działu III –"Odpowiedzialność administracyjna"( art. 362 – art. 375 ) i nie niweczą uprawnień określonych podmiotów łączących się z przymiotem strony. Podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko nie mogą być zmuszane do inicjowania postępowania cywilnego i ponoszenia związanych z tym kosztów. Podmioty te mają prawo oczekiwać działania organów administracji na podstawie obowiązującego prawa i realizacji obowiązków obciążających organy z mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, czy na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, mają prawo w nim uczestniczyć w charakterze stron (por. wyrok Naczelnego Sadu administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1357/08 – CBOSA).”
„M. W. i Z. W. zamieszkują w sąsiedztwie terenu, na którym R. S. prowadzi działalność w Zakładzie [...] S. R.. Od kilku lat M. W. i Z. W. wskazują na szkodliwość i uciążliwość tej działalności, związaną m.in. z wyziewami chemicznymi, podnosząc, że szkodliwość ta nie ogranicza się do terenu należącego do R. S.. Oddziaływanie działalności prowadzonej w Zakładzie [...] S. R. na nieruchomości położone w zasięgu tego oddziaływania - np. na teren sąsiednich nieruchomości - może utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). W tej sytuacji M. W. i Z. W. mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 372 POŚ. Mają interes prawny, aby uczestniczyć w niniejszym postępowaniu i chronić w toku tego postępowania przysługujące im prawa. Odrębną kwestią jest to, czy interes prawny M. W. i Z. W. został naruszony, co podlega jednak badaniu w toku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przypadku rozważania, czy określony podmiot ma przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym nie chodzi o to, czy interes prawny tego podmiotu został naruszony, ale czy taki interes prawny przysługuje temu podmiotowi. W tym przypadku jest to prawo własności przysługujące M. W. i Z. W. do nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność Zakładu [...] S. R., gdyż działalność ta wpływa na zakres korzystania z przysługującego im prawa”
„W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem uznał, iż M. W. i Z. W. posiadają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie przez R. S. wstrzymanej działalności i tym samym zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie”
Całość orzeczenia NSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/824171FBE5
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. (IV SA/Wa 1182/17) – uchylający postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ), którą wyrażono zgodę na podjęcie działalności wstrzymanej decyzją WIOŚ:
„Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...].03.2016 r. wstrzymał użytkowanie instalacji do produkcji wyrobów z gumy, eksploatowanej przez R. S., prowadzącego działalność pod nazwą [...] z siedzibą w U., przy ul. [...], w związku z wprowadzaniem przez podmiot korzystający ze środowiska substancji do środowiska bez wymaganego pozwolenia. W decyzji określono termin wstrzymania użytkowania instalacji, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania, po upływie 24 godzin od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna”
„Strona odwołała się od tej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W efekcie, decyzją z dnia [...].08.2016 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wstrzymania i rozstrzygnął o wstrzymaniu użytkowania instalacji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin wstrzymania użytkowania instalacji upłynął w dniu 13.09.2016 r. Przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w [...] w dniu 21.09.2016 r. wizja lokalna instalacji wykazała, że nadal ona pracuje. Upomnieniem z dnia 23.09.2016 r. wezwano R. S. do niezwłocznego wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji oraz do poinformowania Organu o realizacji tego obowiązku. Strona się do tego nie zastosowała. Jednakże otrzymała zezwolenie na emisją, bowiem w dniu [...].10.2016 r. Starosta [...] decyzją nr [...] udzielił R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji (stała się ostateczna w dniu 14.11.2016 r.). Na skutek tego, w dniu 15.11.2016 r. R. S. złożył wniosek o wznowienie użytkowania wstrzymanej działalności, w związku z ustaniem przyczyny wstrzymania, powołując się na art. 372 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej P.o.ś.).”
„WIOŚ wyraził zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności, uznając, że ustała przyczyna wstrzymania użytkowania tej instalacji, skoro Strona otrzymała pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i Z. W., zamieszkujący w sąsiedztwie terenu, na którym R. S. prowadzi działalność w [...]. Odwołujący się od kilku lat kwestionowali działalność prowadzoną w tej instalacji i jej szkodliwość dla sąsiadów, zaznaczając, że jej uciążliwość związana z wyziewami chemicznymi nie ogranicza się do terenu należącego do R. S.”
„GIOŚ stwierdzając niedopuszczalność ich odwołania stwierdził, że nie posiadają przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Fakt zamieszkiwania w sąsiedztwie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tj. R. S. nie powoduje, zdaniem GIOŚ, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez [...] WIOŚ, wpływa na prawa i obowiązki tychże osób. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przypadku Państwa W. ta okoliczność stanowi jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, którego zaistnienie jest warunkiem koniecznym do uznania podmiotu za stronę postępowania.
GIOŚ nadmienił, że Państwo W. pismem z dnia 22.06.2016 r. zostali poinformowani, że nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji prowadzonej przez R. S. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/05 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 761/08.
We wniesionej skardze pełnomocnik M. i Z. W. wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił zaś naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie M. i Z. W. za stronę postępowania, co skutkowało błędnym stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego przez nich odwołania”
„Na podstawie art. 119 pkt. 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik wyjaśnił, że na posesji nr [...] znajduje się szereg budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu artykułów z gumy i plastiku. Budynki te znajdują się w odległości kilku metrów od budynku mieszkalnego Państwa W., zaś zakład zatrudnia 35 osób i prowadzona jest w nim produkcja, która powoduje emisję szeregu szkodliwych substancji. Używany jest klej [...], niezwykle szkodliwy, niebezpieczny dla środowiska, drażniący drogi oddechowe i skórę. Podniesiono, iż z Zakładu wydobywają się częste fale niezwykle silnego i uciążliwego odoru”
„Podniesiono, że U. jest miejscowością uzdrowiskową, a przedmiotowy Zakład znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej C, co narusza art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. 2016, poz. 879), zgodnie z którymi w takiej strefie ochrony uzdrowiskowej zabroniona jest działalność zakładów przemysłowych, czyli zgodnie z definicją ustawową, zespołu budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą, polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt (art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Zaznaczono, że Burmistrz Miasta U. pismem [...] potwierdził sprzeczność działalności prowadzonej na działce nr [...] w U. z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego od 1983 r. do chwili obecnej. Aktualny plan przewiduje dla niej przeznaczenie 39 M - Strefa zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności, co nie daje się pogodzić z emisją tak szkodliwych i uciążliwych substancji”
„Jak zarzucono w skardze, GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do naruszeń prawa ochrony środowiska, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodowanych przez zakład uciążliwości (szczególnie dotkliwych w miejscowości uzdrowiskowej), charakteru emisji, lecz jedynie na poparcie swojego stanowiska przywołał dwa wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, mimo że stanowisko odmienne wobec zaprezentowanego w cytowanych orzeczeniach, wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1357/08 z dnia 15 września 2009 r. uznając, że przepis art. 375 P.o.ś., ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 K.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III -"Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362 - art. 375). Pełnomocnik Skarżących wyraził przekonanie, że podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko, ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 P.o.ś.). Pełnomocnik powołała także stanowisko przedstawicieli doktryny, którzy uwzględniając fakt, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 P.o.ś. nastąpi już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, należy uznać, że przymiot strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes prawny w tym, aby taki stan przestał istnieć. Dlatego nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym: "W przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnień do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.”
„Pełnomocnik nadmieniła, że postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków mających doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko wszczynane jest wtedy, gdy występowanie negatywnego oddziaływania na środowisko jest już w jakiś sposób uprawdopodobnione. A skoro tak, to zagrożenia dla podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, są realne. Podmioty te mają zatem interes w tym, aby negatywne oddziaływania zostały wyeliminowane i jest on realny, a nie hipotetyczny. Zagrożenia bowiem już występują, godząc w prawa rzeczowe do nieruchomości, poprzez np. ograniczenie możliwości korzystania z nich na cele wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Interes ten ma źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości, a więc jest to interes prawny, a nie faktyczny i powinien podlegać ochronie”
„Stanu tego, jak wskazano w skardze, nie zmieniają postanowienia art. 375 P.o.ś., mówiącego, że postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte tylko z urzędu. Nie zmienia tego możliwość ochrony przysługujących uprawnień w postępowaniu przed sądami powszechnymi. W praktyce nie budzi bowiem poważniejszych wątpliwości, że: "Podmiot korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną, niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwość decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziaływają na środowisko" ( por. wyrok NSA z dnia Z1 lutego 2006 r.,11 OSK 339/05, LEX nr 196706). (K. Gruszecki, Prawo Ochrony Środowiska. Komentarz, W-wa 2011, s. 669). W piśmie uzupełniającym skargę przekazano monity Skarżących do władz miasta i organów, w których wskazano, że Skarżący zgłaszają ten problem oficjalnie od czerwca 2015 r., a wcześniej telefonicznie lub pisemnie do prowadzącego Zakład chemiczny. Skarżący stwierdzili, że są zapleczem zakładu chemicznego z wszystkimi tego konsekwencjami - emisja toksycznych związków trwa, co stale powtarzają, całą dobę przez pięć dni tygodnia. Skarżący nie mogą wywietrzyć domu, bo toksyny i smród przy intensywnej produkcji dostają się do wewnątrz, a tym bardziej nie mogą przebywać na zewnątrz.”
„W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu”
„Wskazano, że postępowanie prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w trybie art. 372 P.o.ś., zgodnie z którym po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności lub użytkowania, na podstawie decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na wniosek zainteresowanego, wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania - jedyną kwestią, która powinna być przedmiotem analizy Organu - przy założeniu, że Państwo W. zostaliby uznani za strony postępowania - jest ustalenie czy prowadzący instalację naruszenie usunął czy też nie.
Z tego faktu GIOŚ wyprowadził wniosek, że stroną w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji, w trybie art. 372 P.o.ś. mógł być jedynie podmiot korzystający ze środowiska, którego to interesu prawnego dotyczyło postępowanie, i którego działanie czy podnoszone argumenty mogły mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji.
Odnosząc się natomiast do kwestii emisji szkodliwych substancji w związku z działalnością prowadzoną przez R. S., Organ odwoławczy wskazał, że emisja tych substancji jest dopuszczalna, pomimo tego, że mogą one być szkodliwe dla zdrowia człowieka. Dowodem tego jest udzielone przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza?
„Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach”
„Trzeba mieć na względzie, że prowadzący tę instalację nie wykonywał uprzednio decyzji WIOŚ w [...], nakazującej mu wstrzymanie tej działalności, w związku z nieposiadaniem koniecznego zezwolenia na jej prowadzenie. Stanowiło to wykroczenie z art. 360 P.o.ś. Upomnieniem z dnia 23.09.2016 r. wezwano R. S. do niezwłocznego wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji oraz do poinformowania Organu o realizacji tego obowiązku. Strona się do tego nie zastosowała. Trzeba też mieć na względzie, że początkowo R. S. otrzymał odmowne rozstrzygnięcie Starosty. Dopiero w dniu [...].10.2016 r. Starosta [...] decyzją nr [...] udzielił R. S. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji (stała się ostateczna w dniu 14.11.2016 r.). Należy nadmienić, ze zgodnie z art. 28 K.p.a. przez stronę należy rozumieć każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z doktryną prawa oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.
W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy, taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do uprawnień Skarżących, względem postępowania o wyrażenie zgody na podjęcie działalności przez przedmiotową instalację. M. i Z. W. także winni być stroną postępowania o wstrzymaniu użytkowania tej instalacji, a co za tym idzie zgody na podjęcie wstrzymanej działalności.”
„Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Krzysztofa Gruszeckiego w Komentarzu do art. 364 P.o.ś. (Lex), że oprócz podmiotów, które mogą być zobowiązane na podstawie art. 364 P.o.ś. do wstrzymania określonej działalności, w postępowaniu tym powinny uczestniczyć również osoby posiadające interes prawny, a zatem posiadające przymioty strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Do tej grupy – jak zaznaczył Gruszecki - należy niewątpliwie zaliczyć posiadaczy nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania działalności stanowiącej przedmiot postępowania. W momencie prowadzenia postępowania ich prawo do korzystania z nieruchomości będzie już bowiem naruszone.
Wobec tego, skoro w decyzji wstrzymującej, te podmioty winny posiadać przymiot strony, to podobnie w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności, przymiot strony również posiadają.
Reasumując, te same strony występują tak w decyzji wstrzymującej, jak i wyrażającej zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności przez daną instalację. Jeśli więc decyzja wstrzymująca pominęła w rozdzielniku Skarżących, jakkolwiek odpowiadała ich interesom, można przyjąć, iż obarczona była wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jakkolwiek podnoszenie tej wadliwości nie leżało w interesie Skarżących, a tylko oni legitymowani byli do żądania wznowienia tego postepowania, z tej przyczyny. Uciążliwość tej instalacji, jak konsekwentnie podnoszą Skarżący, wykracza poza obszar, do którego tytuł prawny posiada jej właściciel. Niewątpliwie postępowaniem, w którym ustala się dopuszczalne normy emisji substancji szkodliwych przez tę instalację, było postępowanie prowadzone przed Starostą [...] w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji. Nie zmienia to jednak faktu, że Skarżący z racji stałej uciążliwości zapachowej (odory), wynikającej z wprawienia tego przedsiębiorstwa w ruch, legitymują się aktualnym realnym interesem prawnym w jej rozstrzygnięciu. Winni zatem być stroną tego postępowania, tyczącego zgody na podjęcie działalności przez tę instalację, prowadzoną przez R. S. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu w pierwszym rzędzie będzie ustalenie czy prowadzący instalację naruszenie usunął czy też nie. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ogólna ocena skutków funkcjonowania instalacji, winna być też dokonywana z uwzględnieniem zasady z art. 141 ust. 2 P.o.ś. - oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno bowiem powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, bądź zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Trzeba też mieć na względzie, że do decyzji w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania - w przeciwieństwie do decyzji o jej wstrzymaniu – nie jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego względu decyzje takie będą mogły zostać wykonane na zasadach ogólnych, czyli w momencie, kiedy staną się ostateczne.”
„Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych”
Całość orzeczenia WSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE9731DE6A
