Opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza – orzeczenia NSA – opłaty podwyższone

Uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11):

Tezy: „W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.”

Sentencja: „Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Wojciech Chróścielewski (współsprawozdawca) Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Myślińska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w sprawie dotyczącej wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia tej opłaty czy też organ administracji publicznej powinien badać również przyczyny braku pozwolenia?" podjął następującą uchwałę: W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.” Całość uchwały dostępna jest pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/660F0D4023.

Wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r. (II OSK 2428/12) – oceniający uwarunkowania uzasadniające naliczenie opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia – uchylający zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji, ze skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 279/12 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzenie gazów lub płynów do powietrza – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„Skargą F. S. A. w S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegając na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej; art. 8 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążeniu skarżącego konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej”

„Trafnie zatem zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że w warunkach tej sprawy oparcie rozstrzygnięcia przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jedynie na wykładni gramatycznej art. 276 ust. 1 P.o.ś., mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska (pozwolenia zintegrowanego), było błędne i prowadziło do naruszenia tego przepisu.”

„W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność skarżącej Spółki za brak pozwolenia zintegrowanego. Do okoliczności tych należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w zw. z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Organ powinien ustalić, czy przedstawione przez stronę w trakcie postępowania sądowego pozwolenia sektorowe odnosiły się do przedmiotowej instalacji oraz czy nie doszło do zmian w tej instalacji wymagających uzyskania nowego pozwolenia, a co za tym idzie – czy mamy do czynienia z kontynuacją eksploatacji instalacji o niezmienionych parametrach. Ponadto, rolą organu będzie ustalenie, czy pozwolenia te miały walor decyzji ostatecznych. Stosownie do poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcia, mając na uwadze okoliczności podniesione w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności fakt, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku z 2005 r. o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.” Całość orzeczenia nsa dostępna jest pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3EEBFE01BB.

Wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r. (II OSK 350/12) – oceniający uwarunkowania uzasadniające naliczenie opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia – oddalający skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa Kruszyw Lekkich "Keramzyt" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mszczonowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1373/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Kruszyw Lekkich "Keramzyt" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mszczonowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2009 roku nr KOA 1637/Oś/09 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„Po drugie, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że na wniosek RPO podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, opubl. ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22. Z tezy uchwały jednoznacznie wynika, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W przedmiotowej sprawie skarżący podmiot korzystający ze środowiska po raz pierwszy wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotychczas posiadał tylko pozwolenie na wprowadzenie gazu i pyłów do powietrza. Oznacza to, co podkreślono w uzasadnieniu powyższej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, że w takim przypadku przyczyna braku wymaganego pozwolenia, czyli w tej sprawie pozwolenia zintegrowanego, nie ma znaczenia. Wynika to z tego, że każdy podmiot korzystający ze środowiska, który dopiero po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu. Musi to być więc ten sam rodzaj dotychczas posiadanego pozwolenia tzw. sektorowego – jeżeli nie było to pozwolenie zintegrowane – w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Jest bowiem oczywiste, co wystąpiło w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie, że przyczyny braku pozwolenia zintegrowanego u danego podmiotu korzystającego ze środowiska nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia przez niego po raz pierwszy danej działalności, ponieważ korzystałby z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia, lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia, zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.”

„Po trzecie, należy przypomnieć, że w świetle art. 209 ust. 2 p.o.ś. jeśli pozwolenie zintegrowane ma objąć daną instalację po raz pierwszy lub po istotnej zmianie, to wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego przez organ I instancji powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 209 § 2 p.o.ś.), co także w tej sprawie nastąpiło.”

„Po czwarte, z wyżej wymienionych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Dotyczy to także braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez sąd I instancji art. 276 ust. 1 p.o.ś. jak i art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz art. 292 pkt 1 p.o.ś. w związku także z art. 2 i 7 Konstytucji RP z powodu ich błędnej wykładni. Nawet bowiem zastosowanie w tej sprawie wykładni celowościowej i systemowej powołanych wyżej przepisów ustawy p.o.ś. nie pozwala także w świetle cyt. uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. ma przyjęcie stanowiska, że Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni gdyż mylnie zrozumiał stosowane wyżej przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. W tej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność faktyczna, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał wymaganego prawem od 1 stycznia 2007 r. pozwolenia zintegrowanego, lecz pomimo tego rozpoczął w dniu 7 marca 2007 r. świadomie działalność gospodarczą, za co ponosi opłatę podwyższoną. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 marszałek województwa wymierza w formie decyzji przedmiotową opłatę w wysokości, którą stanowi różnica pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu oraz biorąc pod uwagę dyspozycję art. 292 pkt 1 ustawy p.o.ś. w zakresie skali tej opłaty podwyższonej. Należy także podkreślić, że rozpoczęcie danej działalności gospodarczej bez uzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego narusza także art. 4 ust. 2 ustawy p.o.ś., gdyż jest to tzw. szczególne korzystanie ze środowiska jak i stanowi zanieczyszczenie środowiska w świetle art. 3 pkt 49 tejże ustawy, będące m.in. emisją, która może być szkodliwa nie tylko dla stanu środowiska lecz także zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę rodzaj i skalę danej instalacji, która wymaga już pozwolenia zintegrowanego. Może to bowiem powodować nie tylko zanieczyszczenie jednego elementu środowiska lecz nawet środowiska jako całości (art. 5 p.o.ś. zasada kompleksowej ochrony środowiska jak i art. 6 ust. 1 zasada prewencji). Stąd brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) jak i konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7).” Całość orzeczenia nsa dostępna jest pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EF7A315449.

Wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. (II OSK 73/11) – oceniający uwarunkowania uzasadniające naliczenie opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia – uchylający zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji – ze skargi kasacyjnej W. P. i W. P. "[...]" s.c. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 205/10 w sprawie ze skargi W. P. i W. P. "[...]" s.c. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. nr SKO.41/156/SD/2010 w przedmiocie nadpłaty za korzystanie ze środowiska – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że prowadzona przez skarżących działalność wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego o którym mowa w art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, które to pozwolenie skarżący winni byli uzyskać najpóźniej do dnia 31 grudnia 2006 roku.”

„Nie ulega również wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane skarżący uzyskali dopiero w dniu 6 lutego 2008 r. Nie kwestionują oni przy tym, braku pozwolenia zintegrowanego w wyżej wymienionym okresie.”

„Kwestią sporną w niniejszej sprawie było natomiast to, czy w okresie od 1 lipca do 30 października 2007 roku zobowiązani oni byli do uiszczania opłaty podwyższonej zgodnie z art. 276 p.o.ś., albowiem decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 16 stycznia 2007 r. organ ustalił wspólnikom Spółki [...] termin do usunięcia naruszenia polegającego na braku pozwolenia zintegrowanego (...) na dzień 30 października 2007 r.”

„Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii zasadnicze znaczenie ma wykładnia przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś.. Zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.”

„Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekający w niniejszej sprawie jak i organy administracji publicznej obu instancji dokonując wykładni powyżej wskazanego przepisu uznały, że decyzja ustalająca wspólnikom Spółki [...] termin do usunięcia naruszenia polegającego na braku pozwolenia zintegrowanego (...) nie może być uznana za "inną decyzję" w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś. co uniemożliwiałoby nałożenie na podmiot opłaty podwyższonej. Takiej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.”

„Skoro ustawodawca ustanawiając w art. 276 ust. 1 p.o.ś. sankcję w postaci opłaty podwyższonej za korzystnie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub "innej decyzji" jednocześnie nie zdefiniował pojęcia "inna decyzja", co może prowadzić do rozbieżnych interpretacji zakresu tego pojęcia, to zakładając racjonalność ustawodawcy nie można dokonanej zaskarżonym wyrokiem wykładni uznać za prawidłową. Należy podkreślić, że w ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawodawca wielokrotnie posługuje się techniką odesłania do innego, wskazanego wprost przepisu, określając o jaką decyzję chodzi (czego przykładem jest art. 239), co pozwala zakładać, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie pojęcia "inna decyzja" to dokonałby wprost odesłania do decyzji z art. 292, 293 p.o.ś.”

„Mieć także trzeba na względzie, że w art. 3 pkt 29 P.o.ś. ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o "pozwoleniu, bez podania jego rodzaju- rozumie się przez to pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa a art. 181 ust.1", zaś w art. 181 ust. 1 wymienione zostały pozwolenia: zintegrowane, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na wytwarzanie odpadów. Prowadzi to do wniosku, że w art. 276 ust. 1 mowa jest o pozwoleniu w rozumieniu art. 3 pkt 29 w związku z art. 181 ust. 1 i o "innej decyzji", a więc takiej, która nie jest wymieniona w art. 181 ust. 1, a to z kolei czyni chybioną argumentację powołującą się na art. 292 i 293 jak przykłady "innej decyzji".”

„Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 276 p.o.ś. niezbędne jest rozważenie charakteru prawnego opłaty, o której mowa w art. 276 ustawy-Prawo ochrony środowiska. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 939/10, LEX nr 1081963). Ustawodawca posługuje się pojęciem : "opłata", "opłata podwyższona" oraz "administracyjna kara pieniężna". Zgodnie z art. 273 ust. 1 opłata jest ponoszona za korzystanie ze środowiska, a stosownie do art. 273 ust. 2 administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją w zakresie określonym w tym przepisie. W art. 276 ust. 1 ustawodawca wprowadził "opłatę podwyższoną" nakładając na podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Omawiana ustawa w art. 276 ust. 2 stanowi, że w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną.”

„Opłata podwyższona natomiast, nazywana też opłatą sankcyjną oraz kara pieniężna, to przewidziane w sytuacjach określonych ustawą środki odpowiedzialności administracyjnej, o charakterze represyjnym, stosowane w razie określonego prawem naruszenia. Wskazuje się przy tym na związanie opłaty podwyższonej z brakiem decyzji, zaś kary pieniężnej z naruszeniem decyzji. Innymi słowy, opłata podwyższona (w części dotyczącej owego podwyższenia) jest sankcją za brak wymaganej decyzji, administracyjna kara pieniężna jest sankcją za naruszenie wymagań decyzji. (por. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, wyd. Difin SA, Warszawa 2009, s.28, ). Przy sankcyjnym charakterze opłaty podwyższonej, właśnie z uwagi na ten element jej represyjności nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) byłaby taka wykładnia przepisu prawa, która stanowiłaby obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej w sytuacji niedookreślonej przez ustawodawcę. W świetle powyższych zasad konstytucyjnych, nie znajduje uzasadnienia sytuacja, w której w wyniku wykładni nieprecyzyjnego przepisu prawa, zawęża się pojęcie "inna decyzja" użyte w art. 276 ust. 1 do zakresu pojęciowego nie wskazanego w tym przepisie, co w konsekwencji prowadzi do nałożenia sankcji w postaci opłaty podwyższonej na podmiot korzystający ze środowiska wprawdzie bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, ale w warunkach udzielonej mu przez organ właściwy do wstrzymania tego rodzaju działalności "prolongaty" przejawiającej się w zakreśleniu, w sposób przewidziany prawem i prawa tego nienaruszający, ostatecznego terminu do usunięcia naruszenia w postaci braku stosownego pozwolenia.”

„Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę, i uznając, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r., nr SKO.41/156/SD/2010 oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 17 lutego 2009r., znak: RŚ.VI.AF.7644/10/2/08.” Całość orzeczenia nsa dostępna jest pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/1D2DEB427C.

Wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. (II OSK 871/09) – oceniający uwarunkowania uzasadniające naliczenie opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia – uchylający zaskarżony wyrok i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Go 822/08 w sprawie ze skargi [...]półki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Żarach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„Ponownie rozpoznając sprawę Marszałek Województwa Lubuskiego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o wymierzeniu spółce opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w okresie od 22 stycznia do 14 maja 2006 r. w kwocie 205.735,00 zł stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną w wysokości 591.856,00 zł a opłatą wynikającą z wykazu za l półrocze 2006 r. (386.121,00 zł) z odsetkami obliczonymi samodzielnie od 1 sierpnia 2006 r.”

„Organ wyjaśnił, że przesłanką ponoszenia opłaty podwyższonej jest brak pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza pomimo istnienia takiego obowiązku. Organ wskazał na rozbieżność orzecznictwa sądowego. Stwierdził, że NSA w swym orzecznictwie wskazuje, że w sytuacji gdy podmiot nie posiada wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, to w sprawach o wymierzenie opłaty podwyższonej nie należy pomijać przyczyn jego braku, przypisując szczególne znaczenie uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. Powyższa uchwała NSA stanowi, że "okoliczność niezałatwienia przez organ administracji sprawy o wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie może sama przez się przesądzać o wyłączeniu stosowania art. 86b ust. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stwierdzenie, czy strona nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie posiada decyzji musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, takich jak np. czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji, czy przebieg postępowania w tej sprawie". Ponadto organ stwierdził jednak, że w większości orzeczeń NSA opowiada się jednak za obligatoryjnym i nie przewidującym wyjątków wymierzaniem opłat podwyższonych w sytuacji braku pozwolenia na emisję pyłów i gazów do powietrza. To na stronie ciąży powinność wykorzystania wszystkich przysługujących jej środków prawnych, w celu uzyskania "na czas" pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, żeby nie wystąpiła przerwa między ważnością kolejnych następujących po sobie pozwoleń. Odnosząc się do powoływanej przez stronę koncepcji uznawania istnienia fikcji prawnej zrównującej sytuację prawną strony, która wystąpiła w wnioskiem o wydanie pozwolenia z sytuacją strony legitymującej się ważnym pozwoleniem na emisję pyłów i gazów organ l instancji wskazał, że nie znajduje ona umocowania w przepisach prawnych. Pogląd przedstawicieli nauki prawa dopuszcza stosowanie fikcji prawnej, polegającej na uznaniu faktu wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jako "czasowej legalizacji sytuacji podmiotu". Jednak według tego poglądu, fikcja ta może być stosowana jedynie wobec tych jednostek, które wystąpiły o kolejną decyzję, jeżeli spełniały warunki do uzyskania nowej decyzji i złożyły odpowiadający wymaganiom formalnym wniosek o jej wydanie na 4 miesiące przed upływem terminu ważności poprzedniej decyzji. Organ nie zanegował stanowiska strony, że w chwili składania wniosku o wydanie nowej decyzji pozwalającej emitować gazy i pyły do powietrza był on kompletny, wskazując jednak, że w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia uzgodniono konieczność jego uzupełnienia. Zdaniem organu w trakcie postępowania administracyjnego żadna z zasad ogólnych k.p.a. nie została naruszona. Organ wyjaśnił, że wykładnia gramatyczna art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie daje jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych.”

„Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: … Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty "podwyższone" w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie lub pyłów. Należy podkreślić, że przedmiotowa Spółka do dnia 21 stycznia 2006 r. korzystała ze środowiska na mocy powyższego pozwolenia sektorowego z dnia [...] stycznia 2002 r., a w dniu 11 stycznia 2006 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla przedmiotowej instalacji. Niezależnie od wystąpienia z wnioskiem, o udzielenie powyższego pozwolenia spółka wniosła opłatę za całe pierwsze półrocze 2006 r. lecz bez naliczenia przedmiotowych opłat podwyższonych za okres od 22 stycznia do 14 maja 2006 r. Natomiast przedmiotowe pozwolenie zostało wydane dopiero dnia 1[...]5 maja 2006 r., zaś w okresie złożenia wniosku, właściwy organ, tj. Wojewoda Lubuski stwierdził, że pierwszy wniosek był kompletny i opracowany prawidłowo zaś przedłużenie załatwienia przedmiotowego wniosku było związane z błędną oceną, że może być wymagane pozwolenie zintegrowane co przedłużyło z tej przyczyny postępowanie dowodowe w tej sprawie, pod kątem ewentualnego uzupełnienia złożonej dokumentacji, a więc z tego powodu, spowodowało przewlekłość tego postępowania (karta 160 akt administracyjnych sprawy). Oznacza to, że przedmiotowa Spółka kwestionuje naliczenie z tej przyczyny opłaty podwyższonej za pierwsze półrocze 2006 r., czyli za okres od 22 stycznia 2006 do 14 maja 2006 r. z powodu braku wymaganego pozwolenia zgodnie z art. 276 ust. 1 cyt. ustawy. Dlatego też kluczową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena istnienia czy też braku materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia przedmiotowej opłaty podwyższonej za I półrocze 2006 r. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela poglądy doktryny i tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały. Dlatego też biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia sektorowego, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej. Należy dodać, że pozwolenie zostało wydane na podstawie dokumentacji złożonej przez przedmiotową spółkę zaś ewentualne wnioski o jego uzupełnienie właściwy organ skierował do spółki dopiero po upływie 6-miesięcznego okresu przewidzianego na jego wydanie, zaś powyższe pozwolenia Wojewoda wydał dopiero po przedłużeniu terminu do załatwienia danej sprawy (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 220 ust. 1 i art. 221 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska). Natomiast wydając pozwolenie organ administracji uznał, że instalacja objęta wymogiem posiadania nowego przedmiotowego pozwolenia spełnia wymagania ochrony środowiska wynikające z dostępnych technik oraz wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (art. 188 ust. 1 cyt. ustawy). W związku z tym, należy uznać, iż w dniu składania wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia Spółka spełniała wymagania dla jego uzyskania.”

„Po drugie, należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 193 ust. 3 tejże ustawy właściwy organ do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji, że dane pozwolenie wygasa, w związku z upływem okresu na jaki zostało wydane. Dlatego też analizy wymaga znaczenie upływu terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie, biorąc pod uwagę, że korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły i spełnione są wszelkie wymagania w zakresie ochrony środowiska. Odnosząc się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie sektorowe, powoduje z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji instalacji. Natomiast biorąc pod uwagę, że "brak wymaganego pozwolenia" obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia) oraz procesowy (brak decyzji) to wystąpienie choćby jednego z nich nie wystarczy do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia sektorowego następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym wydanej na podstawie art. 193 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie wystąpiła przesłanka z art. 193 ust. 4 powyższej ustawy, czyli podmiot prowadzący instalację nie uzyskał nowego pozwolenia zaraz po upływie ważności poprzedniego pozwolenia. Natomiast wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej, tak jak w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie świadczy o tym, że podmiot dotychczas prowadzący instalację nie uzyskał wymaganego pozwolenia, o którym stanowi art. 276 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że na podstawie art. 276 ust. 1 w związku art. 292 pkt 1 tejże ustawy na podmiot korzystający ze środowiska nie może być nałożona w tym stanie prawnym i faktycznym – opłata podwyższona, nawet jeżeli termin na jaki zostało wydane pozwolenie upłynął, lecz ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia nie została wydana. W związku z tym, zasadny jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie było podstawy prawnej do naliczenia opłaty podwyższonej. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka uprawdopodobniła, że nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w okresie od 22 stycznia do 14 maja 2006 r., ponieważ spowodowane zostało to przewlekłym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ. Ubocznie należy stwierdzić, że w tej sprawie naliczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie jest zgodne w tym zakresie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego wyrażonego w art. 2 i 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.” Całość orzeczenia nsa dostępna jest pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/75453C96EB.