Prawo – orzeczenia NSA – ocena uciążliwości odorowej

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2016 r. (II SA/Po 761/16) – odnoszący się m.in. do braku podstawy w obecnym stanie prawnym do badania zapachów i wynikającego z tego faktu braku możliwości wywiedzenia naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej spowodowanej uciążliwością zapachową – oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni tuczników – w uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał między innymi:

„Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy; skarżony organ), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu odwołania M. i M. K. (dalej również: zainteresowani; skarżący; strona skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2015 r. znak [...] (dalej: Burmistrz; organ I instancji; organ) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni tuczników o obsadzie 123,2 DJP”

„Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. W. L. (dalej również: inwestor) we wniosku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (data wpływu wniosku do organu) wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie chlewni tuczników o obsadzie 123,2 DJP [podana we wniosku wartość 132,2 DJP była pomyłką, którą inwestor skorygował w toku postępowania] na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Do wniosku inwestor dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej również: raport).”

„W postępowaniu administracyjnym wszczętym w przedmiotowej sprawie Burmistrz, przeprowadzając ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do treści art. 77 ust., 1 pkt 1 i 2 oraz art. 77 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 353], z późn. zm. – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku; ustawa środowiskowa) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.; RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: PPIS w R.; PPIS) odpowiednio o uzgodnienie (do RDOŚ) i zaopiniowanie (do PPIS) w zakresie wymagań ochrony środowiska i wymagań higieniczno-sanitarnych.”

„W toku postępowania, na różnych jej etapach, swoje protesty w stosunku do inwestycji wyrażali mieszkańcy i inne zainteresowane osoby. Zastrzeżenia społeczności lokalnej budziła przede wszystkim skala inwestycji i przewidywane z tym wystąpienie zagrożenia dla zdrowia ludzi (zanieczyszczenie powietrza) oraz uciążliwości odorowej (fetor). Kwestionowana była również legalność już istniejącego budynku chlewni na terenie objętym inwestycją i jego niewielka odległość od najbliższego budynku mieszkalnego sąsiada (60 m).”

„Po uzupełnieniu raportu, m.in. w zakresie kwestii, ze względu na które został wyrażony sprzeciw społeczności lokalnej, oraz następnie uzyskaniu pozytywniej opinii sanitarnej PPIS w R. z dnia [...] 2014 r. oraz pozytywnego uzgodnienia RDOŚ w P. z dnia [...] 2014 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] 2014 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.”

„Decyzja z dnia [...] 2014 r. wskutek wniesienia odwołania przez M. i M. K. została w całości uchylona w toku instancyjnym przez Kolegium decyzją z dnia 14 maja 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu wad postępowania administracyjnego (ustalenia kręgu stron postępowania), a także niedostatków merytorycznych, m.in. w odniesieniu do zachowania standardów emisyjnych, zasięgów oddziaływań hałasu, odprowadzania wód opadowych i wyjaśnienia okoliczności związanych z występowaniem uciążliwości odorowej i jej wpływu na zdrowie i życie ludzi.”

„W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał od inwestora kolejne uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. w zakresie opisu planowanego przedsięwzięcia, uciążliwości akustycznej i odorowej, gospodarki wodno-ściekowej, zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, opisu analizowanych wariantów, analizy i możliwości konfliktów społecznych, jak również gospodarowania gnojowicą, legalności funkcjonowania istniejącej chlewni oraz obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich.”

„Ostatecznie PPIS w R. w opinii sanitarnej z dnia 29 października 2015 r. (znak [...](8)15) pozytywnie ocenił planowane przedsięwzięcie pod kątem braku zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Również RDOŚ w P. postanowieniem z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, określając szereg wymogów, które powinna spełniać planowana inwestycja; w tym w zakresie ochrony przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza związanymi z emisją gazów w wyniku chowem świń, uciążliwości odorowej, gospodarowania gnojowicą i wpływu inwestycji na środowisko gruntowo-wodne. RDOŚ stwierdził zarazem, że teren inwestycji znajduje się poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 62, z późn. zm.) planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na terenie zagospodarowanej działki, w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej; najbliższy obszar Natura 2000 jest oddalony od tego terenu o ok. 7 km i planowana inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na gatunki i siedliska przyrodnicze chronione na tego rodzaju obszarach. Stanowisko to RDOŚ podtrzymał w piśmie informacyjnym z dnia 24 listopada 2015 r., skierowanym do [...] i M. K. (również do wiadomości organu I instancji).

Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] Burmistrz [...] ponowienie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie chlewni tuczników o obsadzie 123,2 DJP.”

„Od decyzji z dnia [...] 2015 r. odwołanie wnieśli [...] i M. K., podnosząc m.in. że Burmistrz ponownie wydał pozywaną decyzję, mimo że odziaływanie odorowe z działki inwestora już istnieje, a stanie się jeszcze bardziej dokuczliwe. Podnieśli, że zbyt bliska odległość od ich domostw paraliżuje całą wioskę już przy tysiącu świń, które inwestor aktualnie hoduje. Stwierdzili, że codzienne wdychanie biogazów z chlewni jest dla mieszkańców szkodliwe, zagrażając życiu i zdrowiu. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2016 r., uzupełniającym odwołanie, skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Podnieśli przy tym, że największy dla nich problem stanowi zbyt bliska odległość chlewni od domów, a co za tym idzie fetor wydostający się na zewnątrz. Ponadto stwierdzili, że inwestor już w tej chwili nie radzi sobie z nadmiarem gnojowicy, co też potwierdzili w kolejnym piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 25 stycznia 2016 r.”

„Swój sprzeciw co do wydanej decyzji wniósł także S. G., który nie został uznany przez organ I instancji za stronę niniejszego postępowania. W swym piśmie z dnia 20 grudnia 2015 r., w którym stwierdził, że składa odwołanie, podniósł, że budowa chlewni w proponowanym miejscu, jeżeli dojdzie do skutku odbędzie się z pogwałceniem zasad współżycia społecznego, zmuszając mieszkańców do wegetacji w zwierzęcych warunkach, pozbawiając ich praw nabytych uzyskanych w drodze pierwszeństwa zamieszkania a skutkujących głównie pogorszeniem stanu zdrowia fizycznego i psychicznego, stratą wartości nieruchomości. W piśmie uzupełniającym z dnia 25 stycznia 2016 r., odnosząc się negatywnie do planowanego przedsięwzięcia, przedstawił "wyjaśnienia co do [swojej] roli w przedmiotowej sprawie, nie kwestionując stanowiska organu I instancji, który nie uznał go za stronę postępowania administracyjnego.”

„W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2016 r. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, wskazując m.in. na to, że działka nr [...], na której planowane jest niniejsze przedsięwzięcie, zabudowana jest już chlewnią bezściółkową na rusztach z obsadą maksymalną 1 000 tuczników (140 DJP) wraz z częścią magazynową, dwoma silosami paszowymi, budynkami garażowymi, płytą gnojową przeznaczoną do rozbiórki oraz budynkiem mieszkalnym. Oceniając planowaną na tym samym terenie inwestycję względem już istniejącej, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 71] – dalej: rozporządzenie wykonawcze) przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, dla których przeprowadzanie oceny na środowisko jest obowiązkowe”

„Stwierdzając, że zarówno wydana decyzja, jak i przeprowadzone postępowanie nie naruszają przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, Kolegium zwróciło w szczególności uwagę na to, że stosownie do wymogu z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej organ I instancji przesłał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zarówno do RDOŚ w P., jak i do PPIS w R. celem uzgodnienia warunków realizacji tej inwestycji. Uwzględniając pozytywne stanowisko organów współdziałających przy wydaniu decyzji, Kolegium stwierdziło, że z danych zwartych w raporcie wynika, iż wielkość emisji nie będzie przekraczać dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 24 sierpnia 2012r, w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031) oraz wartości odniesienia substancji w powietrzu, w tym dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r. nr 16, poz. 87) poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

W tym zakresie organ II instancji zwrócił uwagę na to, że w celu ograniczenia oddziaływania planowanej chlewni na stan jakości powietrza nałożone zostały w decyzji obowiązki utrzymywania budynku inwentarskiego w czystości i zapewnienia w nim odpowiedniej temperatury i wilgotności powietrza poprzez sprawny system wentylacji oraz prowadzenia bieżących zabiegów dezynfekcyjnych i dezynsekcyjnych pomieszczeń; w celu zminimalizowania emisji amoniaku do powietrza narzucono warunek stosowania pasz o zbilansowanej zawartości białka; ponadto zobowiązano inwestora, aby powstałą gnojowicę doprowadzać do studni gnojowicowych zamkniętymi, szczelnymi kanałami a jej odbiór zapewnić przy wykorzystaniu hermetycznego złącza celem ograniczenia emisji amoniaku i odorów do atmosfery.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.”

„Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna”

„Sąd uznał, że decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego”

„… należy stwierdzić, że w kontekście przywołanych regulacji prawnych organy orzekające w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora słusznie uznały, że zaistniały warunki do ustalania środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne sprawy, procedując w zgodzie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do określania środowiskowych uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto skarżący nie zgłosili tego rodzaju zastrzeżeń, które mogłyby spowodować podważenie stanowisk wyspecjalizowanych organów – RDOŚ w P. i PPIS w R. pozytywnie ustosunkowujących się do przedmiotowej inwetsycji. Skarżący w całokształcie swoich twierdzeń nie zawarli takich argumentów, które przełamałyby podstawowe ustalenie organów orzekających w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu żadna z przesłanek skutkujących koniecznością odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ziściła się w sprawie, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obydwu instancji należycie. Sama merytoryczna decyzja organu I instancji zawiera zaś wszystkie wymagane prawem elementy, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. W sprawie nie ma sytuacji, w której dla terenu inwestycji obowiązywałby plan miejscowy, zatem kwestia spełniania warunku, o którym mowa w art. 80 ust. 2 tej ustawy w ogóle nie zachodziła, podobnie jak zagrożenie możliwością znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2). Z oceny oddziaływania na środowisko nie wynikała też zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1) ani że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3)”

„W tym miejscu, odnieść się wreszcie należy odrębnie do kwestii uciążliwości odorowej, jaka towarzyszyć ma chowowi świń (tuczników), na którą wskazywali skarżący oraz inni mieszkańcy sąsiedztwa. W tym zakresie trzeba odkreślić, że przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Trafnie na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę organ II instancji, gdyż pomimo wynikającego z art. 85 Prawa ochrony środowiska obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. II OSK 223/09 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 911/13 – orzeczenia dostępne jw.). Skoro w aktualnym stanie prawnym zapach czy też odór jest substancją niemierzalną, na co zwracano uwagę w samym raporcie, jak i w zaskarżonej decyzji, to w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i spowodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba mieć przy tym na względzie, że organy z uwagi na skądinąd zrozumiały, bo dotyczący kwestii związanych z komfortem życia, protest społeczności lokalnej, odpowiednio prowadziły postępowanie (które zostało ponowione) i uwzględniając konkretne zalecenia sformułowane przez RDOŚ w P. w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] 2015 r., wprowadziły w stosunku do inwestycji wymóg spełnienia szeregu warunków, w celu ograniczenia emisji odorów. Podobnie rzecz się ma w zakresie ochrony przed niedopuszczanymi stężeniami substancji szkodliwych w powietrzu, jak amoniak czy siarkowodór…”

„Dość powiedzieć, że w sprawie została uwzględniona skala oraz możliwy do zastosowania zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które nie przybrały natężenia, które zagrażałoby zdrowiu lub życiu ludzi (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1459/12 i z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1238/11 – dostępne jw.)”

Całość orzeczenia WSA dostępna jest na stronie internetowej:
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F5451B4970

Wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. (II OSK 253/13) – odnoszący się m.in. do sposobu oceny uciążliwości odorowej – uchylający zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 544/12 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„Wyrokiem z dnia 11 października 2012r., sygn. akt. IV SA/Po 544/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi A.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę fermy hodowli norek - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Wrzesiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.G. (dalej zwanemu inwestorem) pozwolenia na budowę fermy hodowli norek obejmującej budynek socjalno-magazynowy, pawilony do hodowli norek (80 szt.), zbiornik b/o na ścieki bytowe V= 19,90 m3, płytę gnojową o powierzchni zabudowy 450,00 m2 ze zbiornikiem na gnojówkę V=9,50 m3, na działkach oznaczonych nr ewid. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A.R. (dalej zwana skarżącą) i L.N., domagając się uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podnieśli, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania planowanej inwestycji oraz bezpodstawnie odmówił okazania im kwestionowanej decyzji i wglądu do akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Wojewoda Wielkopolski, powołując art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że odwołania wniosły osoby niebędące stronami w niniejszej sprawie, które nie zostały uznane za strony tego postępowania także przez organ I instancji. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Dodał, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.”

„Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego w zakresie posiadania przez skarżącą legitymacji strony nie zostały poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym. Zauważył przy tym, że ani z akt ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy wzywał skarżącą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie twierdzi, że przysługuje jej legitymacja procesowa w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Za niewystarczające w omawianym obszarze Sąd I instancji uznał wezwanie skarżącej do wskazania nieruchomości i określenia jej odległości od planowanej inwestycji oraz powołanie się przez organ odwoławczy na decyzję o warunkach zabudowy działek inwestora, wydaną w innym postępowaniu, w którym skarżąca nie brała udziału.”

„Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań co do charakteru, wielkości i przeznaczenia inwestycji, a organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych samodzielnych ustaleń pozwalających uznać, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony prawidłowo. Ocenił, że bez szczegółowego odniesienia ustaleń z postępowania dotyczącego decyzji środowiskowej do nieruchomości skarżącej, za nieuprawnione uznać należy kategoryczne stwierdzenia organu, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a planowane przedsięwzięcie nie powoduje zagrożeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącej. Zauważył, że zapachowe uciążliwości związane z funkcjonowaniem tego typu fermy wskazywano w opinii naukowej pracowników Politechniki Warszawskiej z lipca 2010 r., sporządzonej na zlecenie organu w ramach postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, akcentując przy tym potrzebę ochrony przed nieprzyjemnymi zapachami.”

„Zdaniem Sądu I instancji, mimo że w Polsce nie obowiązują jeszcze antyodorowe uregulowania prawne obejmujące fermy hodowlane, to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest zwolniony od uwzględnienia uciążliwości odorowych na etapie ustalania stron postępowania. Podkreślił, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zauważył, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Przyjął więc, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.”

„Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że skarżącej może przysługiwać przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie mógł korzystać z ustaleń dokonanych w postępowaniach poprzedzających postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, mimo że dotyczą tego samego projektu i warunkują wydanie pozwolenia na budowę;

2) przepisów postępowania, to jest art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący.

Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.”

„Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.”

„W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1620/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "unormowanie zawarte w art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wprowadziło odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu. Należy podkreślić, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie, przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. nr 87, poz. 796), oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 1 poz. 12). Oczywistym jest, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji niezorganizowanej. Jak to już wskazało SKO, emisja ta, według danych przedstawionych w niekwestionowanym w tym zakresie uzupełnionym Raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie spowoduje przekroczenia wartości odniesienia w powietrzu określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W celu ograniczenia emisji odorantów w tym amoniaku na inwestora nałożono szereg obowiązków miedzy innymi: stosowania dodatków paszowych w okresie letnim, które redukują emisję amoniaku z odchodów zwierząt, ograniczając tym samym emisję odorów; nakazano stosować w tym celu preparaty biodegradowalne o niskiej zawartości azotu i chloru; zobligowano inwestora do stosowania bezpośrednio do ściółki dodatków mikrobiologicznych lub mineralnych, które mają właściwości wodo- i gazochłonne; pokarm dla zwierząt ma być przygotowywany poza terenem fermy; klatki mają być czyszczone na sucho i opalane palnikiem a odchody nakazano usuwać systematycznie, po czym dezynfekować przestrzeń pod klatkami (warunki zawarte w punktach 2 ppkt. f, h, i, j, k, l, m, q decyzji organu pierwszej instancji). Należy też mieć na uwadze, to że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, uzgadniając warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia uznał, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację wpływu na środowisko a jego realizacja nie narusza wymagań ochrony środowiska". Wskazać ponadto należy, że w przedmiotowej sprawie określona została dopuszczalna ilość hodowanych zwierząt.”

„Skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykluczono oddziaływanie planowanej inwestycji na inne nieruchomości, to nie sposób przyjąć aby przepisy regulujące aspekty ochrony powietrza mogły stanowić podstawę uzyskania przez skarżącą legitymacji procesowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy winien prowadzić w tym zakresie samodzielne ustalenia. Jak słusznie bowiem podaje inwestor w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie decyzji środowiskowej było warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem organ odwoławczy, przy badaniu legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, opierał się na ustaleniach poczynionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.”

„W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., a odmienna ocena Sądu I instancji w tym przedmiocie wynikała z błędnej wykładni prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.”

„Przy czym wskazać należy, że Sąd I instancji orzekał w tej sprawie przed rozpoznaniem i oddaleniem skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji.”

„Z tych też powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił jako niezasadną, skargę A.R. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Od orzekania o kosztach sądowych odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.”. Całość orzeczenia NSA dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9399DECA15

Wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. (II OSK 1459/12) – odnoszący się min. do sposobu oceny uciążliwości odorowej – oddalający skargę kasacyjną „A. Spółka z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 303/10 w sprawie ze skargi K.M. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia” polegającego na budowie fermy drobiu z łączną maksymalną obsadą 1 351 800 sztuk kur – w uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał między innymi:

„Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zarzucił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów ustawy środowiskowej”

„W ocenie Sądu I instancji, kwestię uciążliwości odorowej organy potraktowały powierzchownie. Regulacje normatywne nie określają parametrów wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu. Ustawowe upoważnienie w tym zakresie nie zostało dotychczas wykonane (art. 222 ust. 5 p.o.ś.). Odnośnych regulacji nie zawarto także w przepisach prawa wspólnotowego. Nie oznacza to jednak, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez organ pomijana. W świetle "art. 52 ust. 1 pkt 11 p.o.ś." istnieje wymóg zawarcia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych. W ocenie Sądu I instancji, analiza taka nie została w sposób obiektywny przedstawiona w raporcie, gdzie stwierdza się, że emisja prowadzenia przez obiekt nie naruszy interesów osób trzecich, gdyż oddziaływanie zamknie się w obrębie terenu inwestycji. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na brak ujemnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a jednocześnie przyjął, że oddziaływanie takie może mieć miejsce w stosunku do sąsiednich terenów i może mieć związek z emisją zanieczyszczeń do atmosfery (pyły, amoniak, dwutlenek siarki, podtlenek azotu, ditlenku węgla, ditlenku siarki, tlenku węgla), oddziaływaniem odorotwórczym, wytwarzaniem odpadów, emisją dźwięku i wytwarzaniem pomiotu ptasiego.”

„Zdaniem Sądu I instancji, to głównie uciążliwość odorowa prowadzi do powstania konfliktów społecznych. Sąd I instancji wskazał także, że organy w większym stopniu powinny odnieść się do sprzeciwu mieszkańców wsi [...], którzy podnosili, że już istniejące kurniki utrudniają im życie, a budowa nowych zwiększy zagrożenia sanitarne. Wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadzą do konfliktów społecznych. Organ powinien był się wypowiedzieć na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi. Sąd I instancji wyjaśnił, że znane są przypadki zachorowań nie tylko na choroby somatyczne związane z uciążliwym sąsiedztwem kurzych ferm wielkotowarowych, alergie, zapalenia oskrzelików płucnych (płuco farmera), ale także obsesje psychiczne związane z długotrwałym przebywaniu w środowisku obciążonym odorami.”

„Sąd I instancji podkreślił, że to na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro w polskim ustawodawstwie nie określono standardów zapachowych uciążliwych dla ludzi, to okoliczność ta nie może "stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjnoprawnych". Przepis "art. 47 pkt 1 lit. a, pkt 2 p.o.ś.", nie odwołuje się do obowiązujących, dopuszczalnych norm – substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Podobne uregulowanie znajduje się w Dyrektywie Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE 15/t.1, s. 248 ze zm.). Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza, zdaniem Sądu I instancji, konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały sparametryzowane.”

„Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że rozważenia wymagało także stosowanie przepisu art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 p.o.ś., które formułują i definiują zasadę zrównoważonego rozwoju. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zasada zrównoważonego rozwoju służy do rozwiązywania konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną z tych wartości jest ochrona środowiska i jego ochrona, a drugą wolność gospodarcza oparta na własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji, konieczne było więc rozważenie przez organy skali zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy i położenie zabudowań mieszkalnych ludzi w odległości 90 m od wielkotowarowej fermy.”

„Po czwarte, Sąd I instancji słusznie podnosi zarzut braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy w zakresie dotyczącym potencjalnych konfliktów społecznych, biorąc pod uwagę rozmiar i charakter projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na sąsiednie tereny np. substancji zapachowych w powietrzu przy zastrzeżeniu, że brak jest jeszcze normatywnych parametrów wielkości ich stężeń. Ponadto chociaż w istocie Sąd I instancji powołał w tym zakresie uchylony obecnie art. 52 ust. 1 pkt 11 p.o.ś., to jednak de lege lata obowiązuje w tym zakresie przepis art. 66 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy środowiskowej zaś unormowanie uchylone z art. 47 pkt 1 lit. a/, pkt 2 p.o.ś. obecnie reguluje w szczególności art. 66 ust. 1 i ust. 7a cyt. ustawy środowiskowej oraz oczywiście dyrektywa Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. EE 15/t.1. s. 248 ze zm.).”. Całość orzeczenia NSA dostępna jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C1EE31577F

Treść strony zaktualizowano w dniu 02.02.2015 r.; 08.03.2017 r.