Uciążliwość wykraczająca poza granice działki, do której inwestor posiada tytuł prawny
Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r. (II SA/Łd 731/17) – odrzucające skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnożyły:
„D. S. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach na uchwałę nr XV/57/2004 Rady Gminy w Czarnożyłach z dnia 29 marca 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnożyły. Autor skargi ograniczył ją do § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały ustanawiającego na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny”
„W motywach skargi jej autor napisał, że Rada Gminy w Czarnożyłach w dniu 29 marca 2004 roku podjęła uchwałę nr XV/57/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnożyły. Uchwała została podjęta na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7, 26 i 28 u.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.")”
„Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący podkreślił, iż jest właścicielem działki gruntu nr ewid [. .], położonej w miejscowości Staw, obręb [...] w gminie Czarnożyły, wchodzącej w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazana działka gruntu położona jest w granicach objętych zapisami planu miejscowego przyjętego kontestowaną uchwałą. Sięgając do treści art. 140 Kodeksu cywilnego skarżący podkreślił, iż jako właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zapis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, narusza przysługujące skarżącemu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właścicielskie.
W aktualnym stanie faktycznym, naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest przede wszystkim z brakiem możliwości wykonywania prawa dzierżawy. Na mocy umowy dzierżawy z dnia 28 maja 2009 roku, skarżący wydzierżawił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością część działki nr ewid. [...] w celu wzniesienia i eksploatacji instalacji (urządzeń) do wytwarzania energii elektrycznej (elektrowni wiatrowej). W umowie skarżący zezwolił dzierżawcy na wzniesienie i eksploatację elektrowni wiatrowej na terenie działki przez okres 25 lat. Na mocy umowy z dnia 27 października 2010 roku umowa dzierżawy została przeniesiona na B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dawniej B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością) (dalej jako: "dzierżawca").
Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wiąże się z możliwością wystąpienia określonych, choćby najmniejszych, oddziaływań na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji (np. oddziaływań akustycznych), zatem zawarcie w uchwale postanowienia wprowadzającego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (w którym pojęcie "uciążliwości" nie zostało zdefiniowane), stanowi istotne ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej przez dzierżawcę i może tym samym stanowić przeszkodę do realizacji inwestycji.
Skutkiem wprowadzenia § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały jest toczące się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] roku ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ewid. [...].
Ponadto, w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego, skarżący podkreślił, iż w rezultacie braku możliwości realizacji inwestycji przez dzierżawcę, nie zostanie zrealizowany cel umowy dzierżawy, co niesie to ze sobą ryzyko rozwiązania umowy dzierżawy. Dodatkowo, sporny zapis planu pozbawia skarżącego możliwości wydzierżawienia nieruchomości innemu dzierżawcy, zatem naruszone zostają uprawnienia właścicielskie skarżącego wynikające z art. 140 KC.”
„W dalszej kolejności skarżący podkreślił, iż wprowadzając mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. Analiza bowiem treści zaskarżonego zapisu (do którego nie zostało nawet sporządzone uzasadnienie) wskazuje, że nie została zachowana zasada proporcjonalności. Wprowadzenie tak restrykcyjnego zakazu nie zostało w żaden sposób przez organ uzasadnione, a w szczególności, nie wynika to z dokumentacji planistycznej. Brak jest wykazania, aby za wprowadzeniem takiego zakazu przemawiał którykolwiek z elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.z.p., czyli m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury czy wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Rada Gminy nie dokonała należytej oceny i nie wyważyła, czy takie ograniczenie wprowadzone mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami, a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności.”
„Rada Gminy nie zdecydowała się na zdefiniowanie pojęcia "uciążliwości" w treści uchwały, brak jest również w obowiązującym ustawodawstwie definicji określającej to pojęcie, stąd możliwa jest konkluzja, iż uciążliwości to wszelkie oddziaływania mieszczące się nawet w normach. To z kolei oznacza, iż wszelkie emisje winny się zamknąć w granicach działek. W praktyce prowadzić będzie do sytuacji, w której nie będzie możliwości realizacji żadnej inwestycji, która wiązać się będzie np. z jakimkolwiek oddziaływaniem akustycznym, albowiem na granicy działek, do których inwestor posiada tytuł prawny powinny znajdować się izofony mierzonych wartości na poziomie "0", co jest w praktyce niewykonalne (np. szum liści drzew to już kilka lub kilkanaście decybeli).
Niejednoznaczność spornego zapisu uchwały (w tym użycie nieostrego i niedookreślonego pojęcia "uciążliwości") świadczy o naruszeniu prawa i powoduje, iż nie można przyjąć, że wprowadzone przez organ ograniczenie prawa własności jest uzasadnione niezbędnością dla interesu publicznego”
„Ponadto, władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczyć możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego. Wyłączenie możliwości lokalizacji inwestycji, których uciążliwości wykraczałyby poza teren, na którym są prowadzone, nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Gmina stanowiąc plan miejscowy obowiązana jest uwzględnić wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, co oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w u.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego. W przepisach tych nie ma mowy o obowiązku zamknięcia się oddziaływania przedsięwzięcia w granicach terenu inwestycji. Po to określa się jedynie pewne standardy (np. normy akustyczne), których należy przestrzegać”
„W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czarnożyłach wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie
W ocenie organu powodem odrzucenia skargi jest okoliczność, iż została ona złożona przedwcześnie, bowiem skarżący nie czekał na stanowisko organu w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszeń prawa, zatem w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g.”
„Skarżący powołuje się na naruszenie, kwestionowanym ustaleniem art. 140 Kodeksu Cywilnego, ale wbrew jego twierdzeniom, zawierając umowę dzierżawy (a następnie przenosząc ją na inny podmiot) skarżący, w sposób nieskrępowany swe prawo dotychczas wykonuje. Wobec tego nie nastąpiło ani prawne ani też faktyczne uniemożliwienie wykonywania prawa własności w najszerszym rozumieniu obowiązujących przepisów”
„W przepisie § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały sformułowano zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Wspomniany zakaz został umieszczony w Rozdziale IV uchwały zawierającym ustalenia ogólne z zakresu ochrony środowiska. Zostało w nim użyte również niedookreślone, zdaniem Skarżącego, pojęcie "uciążliwości", którego interpretacja może prowadzić do rozbieżności w jego rozumieniu, ze względu na brak zdefiniowania tego pojęcia w słowniczku pojęciowym (§ 2 uchwały). Według językowego znaczenia "uciążliwy" to wymagający fizycznego wysiłku, trudny do zniesienia lub przykry, męczący i dokuczliwy (Słownik języka polskiego PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, str. 416). Pojęcie "uciążliwości" zostało użyte w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały w odniesieniu do działalności gospodarczej, przez którą, w myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1829 ze zm.) należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jak podkreślił organ, wyjaśnienia wymaga, czy w spornym zapisie chodzi o uciążliwości ponadnormatywne, czyli przekraczające normy oddziaływań określone w obowiązujących przepisach prawa, czy też o wszelkie uciążliwości, nawet nieprzekraczające granic normatywnie określonych, odczuwane (bądź mogące być odczuwane) przez określone (bądź nieokreślone) podmioty jako przykre, dokuczliwe, trudne do zniesienia. Pojęcie uciążliwości należy bezwzględnie odczytywać zgodnie z zasadą sensum, non verba spectamus. W intencji organu sporny zapis odnosi się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Trudno bowiem wywodzić, że w analizowanym § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 uchwały chodzi o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku. Takie rozumienie uciążliwości spowodowanych prowadzeniem działalności gospodarczej uniemożliwiałoby realizację na obszarze objętym planem każdego przedsięwzięcia, które powoduje jakiekolwiek uciążliwości, co stoi w sprzeczności z przyjęciem założenia racjonalnego prawodawcy, którego celem winno być tworzenie prawa możliwego do zrealizowania. Tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Za takim rozumieniem pojęcia "uciążliwości" przemawia dodatkowo fakt, że sporny przepis nawiązuje swoją treścią do uregulowań art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 519 ze zm.). Zgodnie z nim eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącym obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Przepis ten wyznacza granice oddziaływania emisji spowodowanych funkcjonowaniem instalacji poprzez odwołanie się do standardów jakości środowiska, uregulowanych przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały koresponduje z wymaganiami narzuconymi przez art. 144 Prawa ochrony środowiska, bowiem prowadzi do praktycznej ich realizacji. Z powyższych rozważań – zdaniem organu – wynika, że zakaz określony w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały dotyczy lokalizacji przedsięwzięć, które podczas ich eksploatacji będą wykraczały ponadnormatywnym oddziaływaniem poza granice działki lub działek, do których inwestor ma tytuł prawny”
„Sięgając do poglądów judykatury organ podkreślił, iż umieszczanie takich określeń jak "działalność nieuciążliwa" jest w pełni dopuszczalne i zgodne z prawem. Rada gminy może w planie miejscowym posługiwać się pojęciem działalność nieuciążliwa pomimo tego, że taka definicja legalna obecnie nie obowiązuje. Skoro pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to działalnością uciążliwą są takie, które są w nich wymienione”
„Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:”
„Na gruncie przedmiotowej sprawy, Sąd badając kwestię legitymacji do wniesienia skargi w kontekście dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz okoliczności podnoszonych przez stronę uznał, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem, w tym podlegającego ochronie na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego”
„W ocenie składu orzekającego, uchwała poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącego, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia jego prawa własności do działki nr ewid. [...], jak i nie umożliwia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. czyli przeznaczeniem rolnym. Żaden z przepisów uchwały nie ustala względem działki strony jakichkolwiek nakazów czy zakazów, w tym zakazu zabudowy. Uchwała nie ogranicza wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, stąd argumentacja strony wskazująca na naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności, czy naruszenie władztwa planistycznego, jest prawnie irrelewantna dla oceny naruszenia interesu prawnego. W rezultacie nie sposób zatem uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki i negatywnie wpływała ma sposób jej zagospodarowania”
„Końcowo odnosząc się do zarzutu przedwczesności skargi, który w odpowiedzi na skargę podniósł organ administracji wyjaśnić wypada, iż istotnie załączona do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 11 sierpnia 2017 roku, a skarga w dniu 14 sierpnia 2017 roku. Odnosząc się do tej kwestii zwrócić uwagę należy na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2016 roku, sygn. I FPS 1/16, przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie”
„W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, ale także Sąd nie stwierdził, aby postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki nr ewid. [...], czy też powodowały uciążliwości lub zakłócenia w korzystaniu oraz zagospodarowaniu tej nieruchomości. Oznacza to, że po stronie skarżącego brak jest naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co wyłącza możliwość dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały”
Całość postanowienia WSA dostępna jest na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/66F820B8CD
